Kamu İdaresi Türü Belediyeler ve Bağlı İdareler
Yılı 2017
Dairesi 5
Karar No 320
İlam No 27
Tutanak Tarihi 8.11.2018
Kararın Konusu Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar



Sosyal denge tazminatı

Belediye ile Belediye ve Özel İdare Çalışanları Birliği (Bem-Bir-Sen) arasında ........tarihinde imzalanan ve ........dönemini kapsayan Sosyal Denge Sözleşmesi ve bu Sözleşmeye ........tarihinde imzalanarak eklenen Protokolle memurlar için düzenlenen sosyal denge tazminatının yasayla belirlenen sınırlarına uyulmaması ve ........tarihli Sözleşmeye yeni mali haklar getirecek şekilde genişletilmesi sonucu ........TL kamu zararına sebebiyet verilmesi ile ilgili olarak yapılan incelemede,

Belediye Başkanlığı ile........-Sen arasında akdedilen ....... tarihleri arası dönemi kapsayan Sosyal Denge Sözleşmesinin “Emeklilik Yardımı” başlıklı 23 üncü maddesinin ilgili kısmında “Sözleşme süresi içerisinde emekliliğe hak kazanan personelden bu hakkı kazandığı tarihten itibaren işleyen 1 (bir) içerisinde emeklilik talebinde bulunanlara emekli olmaları halinde net ........ TL tutarında emeklilik yardımı yapılacaktır…” düzenlemesi yer almaktadır.

4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun Geçici 14’üncü maddesinde “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” Denilmektedir.

23/8/2015 tarihli Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2016 ve 2017 Yıllarını Kapsayan 3. Dönem Toplu Sözleşmesinin Dördüncü Bölümü “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” kısmının 7’nci maddesine göre sosyal denge süresi 31.12.2015 tarihi yerine 31.12.2017 tarihi olarak değiştirilmiştir.

4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü maddesinde belirtilen 15/03/2012 tarihinden sonra, 31/12/2017 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan 16.08.2011 tarihinde imzalanan ve 01.08.2011-31.12.2012 dönemini kapsayan sözleşme uyarınca unvanlar itibariyle ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan esas alınabilir.

4688 sayılı Kanunun geçici 14’üncü maddesi, 15.03.2012 tarihinden önceki sözleşmelerde mevcut bulunan mali hükümlere sözleşme süresi sonuna kadar veya 31.12.2017 tarihine kadar cevaz verdiğinden ve bu tarihten sonra yapılacak sözleşmelerde yeni mali hükümler ihdas edilemeyeceğinden 08.01.2016 tarihinde imzalanan ve 01.01.2016-31.12.2017 dönemini kapsayan sosyal denge sözleşmesine istinaden ilgili personele yeni mali haklar ödenmesi mümkün değildir.

Belediye Başkanlığı ile ........Birliği arasında akdedilen ........tarihleri arası dönemi kapsayan Sosyal Denge Sözleşmesinin “Emeklilik Yardımı” başlıklı 23 üncü maddesinin ilgili kısmında “Sözleşme süresi içerisinde emekliliğe hak kazanan personelden bu hakkı kazandığı tarihten itibaren işleyen 1 (bir) içerisinde emeklilik talebinde bulunanlara emekli olmaları halinde net ............TL tutarında emeklilik yardımı yapılacaktır…” düzenlemesine yer verilmiş, 05.09.2017 tarihinde adı geçen Sendika ile Belediye arasında imzalanan ek protokolün 1 inci maddesi ile “... Belediye Başkanlığı ile ..........Sendikası arasında akdedilen Sosyal Denge Sözleşmesinin “Emeklilik Yardımı” 23.maddesinin l. Fıkrasından sonra gelmek üzere 2. fıkrası olarak aşağıdaki paragraf eklenmiştir.

Sözleşme süresi içerisinde emekliliğe hak kazanan personelden 01.09.2017-16.10.2017 tarihleri arasında emeklilik talebinde bulunanlara emekli olmaları halinde net .........TL emeklilik yardımı yapılır.” Hükmü sözleşmeye eklenmiştir.

İki sözleşme karşılaştırıldığında çalışan personel lehine yeni mali haklar düzenlendiği görülmekte ve bu düzenlemelerin 4688 sayılı Kanunun geçici 14üncü maddesine aykırılık teşkil ettiği anlaşılmaktadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun kamu zararı başlıklı 71inci maddesinde;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

…..g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır.” denilmektedir.

Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri uyarınca, Belediye ile Bem-Bir-Sen arasında akdedilen sosyal denge tazminatı tutarının 4688 sayılı Kanunun geçici 14üncü maddesine aykırı bir şekilde artırılması neticesinde 15.03.2012 tarihinden sonra imza edilen 08.01.2016 tarihli sözleşme ve ekleri ile yeni mali hükümlerin ihdas edilmesi mümkün görülmemektedir.

Sorumlular savunmalarında özetle; 5747 sayılı Kanun ile tüzel kişiliği kaldırılan ........Belediyesinden ........ Belediyesine çok sayıda personel geçtiğini, bu personelin eski kadro ve unvanlarının dışında verilen görevlere mahkemeye başvurarak itiraz ettiklerini, bu personelin çoğunun atıl vaziyette olduğunu ve emekli olmadıklarını belirtmiş, bu durumun idare üzerinde büyük bir mali külfet doğurması sebebiyle emekliliği teşvik etmek amacıyla .......TL tutarında emeklilik yardımı öngörüldüğünü ve bu tutarın ek protokolle günün şartlarına uyarlanarak ......TL olarak güncellendiğini, ., sorguya konu edilen uygulama ile personel giderlerinde önemli ölçüde tasarruf sağlandığını ve bu sebeple kamu zararının doğmadığını, uygulamanın kamu yararına olduğunu belirtmişlerdir.

16.08.2011 tarihli sözleşmenin yeni mali haklar getirecek şekilde genişletilmesi mevzuat gereği mümkün olmayıp, sorumlularca bu yönde herhangi bir açıklama yapılamamıştır. Emekliliği teşvik etmek amacıyla mevzuatta yer almayan bir ödemenin yapılmasının, hukuken geçerli bir mazeret bir olarak kabul edilemeyeceği açıktır.

Sorumlular tarafından yapılan personel giderlerini azaltmak amacıyla emekli yardımı ödemesinin artırıldığı gerekçesi, yasal dayanaktan yoksundur. Zira 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun Geçici 14üncü maddesinde; “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.” hükmü amir olup, 15/3/2012 tarihinde yürürlükte olan sosyal denge sözleşmelerinin ilave mali haklar getirilerek genişletilemeyeceği açıkça vurgulanmaktadır. Her ne gerekçe ile olursa olsun idarenin, personele mevzuatta yeri olmayan bir ödemeyi yapma gibi bir yetkisi bulunmamaktadır.

Sorumlularca her ne kadar sorgu konusu ödemenin kamu zarar değil, kamu yararı doğurduğu iddia edilse de, herhangi bir hesap veya işlemin kamu zararı olup olmadığının değerlendirmesi kanaatlere göre değil, mevzuata göre yapılmalıdır. 5018 sayılı Kanunun “Kamu zararı” başlıklı 71 nci maddesi, bu durumu açıkça düzenlemekte, nelerin kamu zararı kapsamına gireceğini saymaktadır. Mezkur Kanun maddesinin ilgili kısmında “g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması…” denilmek suretiyle yasal dayanağı bulunmayan ödemelerin kamu zararı olduğu açıkça belirtilmektedir.

Sorumlulardan Harcama Yetkilisi ........(Zabıta Müdürü), Harcama Yetkilisi ........(V.H.K.İ), Gerçekleştirme Görevlisi ........(Şef) ve Gerçekleştirme Görevlisi ........(Zabıta Memuru) ise ayrıca, zabıta hizmetlerinin ağır ve yorucu olması sebebiyle emekliliği gelen personelden verim almanın güç olduğunu, hizmetlerde aksama yaşandığını, bu yüzden emekliliği teşvik etmek amacıyla söz konusu uygulamaya gidildiğini, Sendika ile Belediye Başkanı arasında imzalanan protokolden kaynaklanan ödemelerde sorumlulukları bulunmadığını, bu durumun üst yönetici tarafından harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri için yazılı bir emir niteliğinde olmasından ötürü ödeme evraklarını düzenlemek ve imzalamaktan imtina etme olanaklarının bulunmadığını belirtmişlerdir.

Savunmada yer alan Üst Yönetici ile Sendika arasında imzalanan protokole dayanan ödemelerden Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisinin sorumlu tutulamayacağı, kendilerinin söz konusu ödeme evraklarını düzenlemek ve imzalamaktan kaçınamayacağı iddiasının yasal dayanağı bulunmamaktadır. Şöyleki; 5018 sayılı Kanunun “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32nci maddesinde aynen “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” denilmektedir. Buna göre, üst yönetici tarafından mevzuata aykırı bir sosyal denge sözleşmesi ve ek protokol imzalanmış olsa da, ödemelere ilişkin harcamayı yapma yetkisi harcama yetkililerindedir.

Sayıştayca yapılan incelemeler sonucunda kamu zararı tespit edildiğinde ve kamu kaynağının verimli, etkin ve ekonomik kullanılmadığı saptandığında, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde sorumlu tutulacak görevli ve yetkililerin belirlenmesi hususundaki tereddütler, ......tarihli ve .....sayılı Sayıştay Genel Kurulu kararıyla giderilmiştir. Söz konusu Kararın harcama yetkililerinin sorumluluğu ile ilgili kısmında;

“a) Harcama Yetkililerinin Genel Sorumluluğu

5018 sayılı Kanunda harcama yetkilisi ifadesiyle bir program sorumlusuna ve statü hukukunda tanımlanan daire/birim amirine işaret edilmektedir. Bu konumda olan yöneticilerin, 657 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde belirtildiği gibi, amiri oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da tabiidir.

Bu hükümler karşısında, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018 sayılı Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştaya karşı hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına oybirliğiyle…” denilmekte, aynı kararın gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu ile ilgili kısmında ise;

“a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu

5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından düzenlenecektir.

Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine esas teşkil etmektedir.

31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve “kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir.

Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi tabiidir.

Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur.

Yapılan bu açıklamalara göre, aslî bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu tutulması gerektiğine çoğunlukla…”şeklinde karara bağlanmıştır.

Yukarıda yer alan açıklamalardan anlaşılmaktadır ki, her ne kadar kamu zararına dayanak teşkil eden ödemelerin kaynağı üst yönetici tarafından imzalan bir sözleşme ve protokol olsa da, bu durum harcama sürecinin başından sonuna kadar görevli ve yetkili konumda olan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı ve içeriğinin mevzuata uygunluğuna ilişkin sorumluluğunu ortadan kaldırmamaktır.

Açıklanan nedenlerle; Belediye ile ......-Sen arasında ........tarihinde imzalanan ve ........dönemini kapsayan Sosyal Denge Sözleşmesi ve bu Sözleşmeye ........tarihinde imzalanarak eklenen Protokolle memurlar için düzenlenen sosyal denge tazminatının yasayla belirlenen sınırlarına uyulmaması ve ........tarihli Sözleşmeye yeni mali haklar getirecek şekilde genişletilmesi sonucu oluşan ........TL kamu zararının;

........TL’sinin, Harcama Yetkilisi (V.H.K.İ) ........, Gerçekleştirme Görevlisi (Şef) ........ve Belediye Adına Sözleşmeyi İmzalayan (Belediye Başkanı) ........’den,

........TL’sinin, Harcama Yetkilisi (Çevre Koruma ve Kontrol Müdürü) ........, Gerçekleştirme Görevlisi ........ve Belediye Adına Sözleşmeyi İmzalayan (Belediye Başkanı) ........’den,

........ TL’sinin, Harcama Yetkilisi (Özel Kalem Müdürü) ........, Gerçekleştirme Görevlisi (Biyolog) ........ve Belediye Adına Sözleşmeyi İmzalayan (Belediye Başkanı) ........’den,

........ TL’sinin, Harcama Yetkilisi (Etüt Proje Müdür V.) ........, Gerçekleştirme Görevlisi (V.H.K.İ) ........ ve Belediye Adına Sözleşmeyi İmzalayan (Belediye Başkanı) ........’den,

.....Müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faizleriyle ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla karar verildi.

Azınlık Görüşü:

Üye ........’in karşı oy gerekçesi; “ Söz konusu ödeme Belediye ile ......-Sen arasında imzalanan sosyal denge tazminatını düzenleyen Sözleşme ve Protokole istinaden ödenmiş olması nedeniyle kamu zararına ilişkin olarak sadece Sözleşme ve Protokolü imzalayan Belediye Başkanının sorumlu olması yönünde karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.