Sayıştay Başkanı Seyit Ahmet Baş’ın 157. Kuruluş Yıl Dönümü Konuşması

Sayın Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanım

Değerli Misafirler, Değerli Katılımcılar,

Sayıştay’ın kuruluşunun 157 ncı yılı vesilesiyle düzenlemiş olduğumuz törene hoş geldiniz diyor, hepinizi saygıyla selamlıyorum.

Bin yılı aşkın devlet geleneğimizin en önemli kurumlarından biri olan Sayıştay,  Karahanlılar, Gazneliler ve Büyük Selçuklu Devletinin denetim kurumu olan Divanı İşraf’tan, bugünkü sistematiğinin temelini oluşturan Divan-ı Muhasebat’a ve  bu güne  kadar önemli bir tecrübe birikimi ile 157. kuruluş yılını kutlamaktadır.

Sayıştay bu gün sahip olduğu birikimini tarihi Türk devletlerine borçludur.  Karahanlılar, Gazneliler ve Selçuklularda Devletin mali işlerinin, gelir ve giderlerinin denetimi Divan-ı İşraf tarafından yapılmaktaydı. Türklerin İslamiyeti kabul etmesi sonrasında, o dönemde hüküm süren islam devleti olan Abbasi Devletinden pek çok uygulama alınmıştır. Türk devletlerinde yaygın olarak kullanılan divan uygulaması islam devletinden alınan uygulamalardan en başta gelenidir. Bu kapsamda devletin mali işlerinin denetimini yapan Divan-ı İşraf kurumu da alınmıştır. Selçuklu Devletinin dağılmasının hemen sonrasında bu coğrafyada hüküm süren İlhanlı Devleti de, Selçuklularda denetim kurumu olan Divan-ı İşraf’ı denetim kurumu olarak kullanmıştır.

Osmanlı Devletinde ise mali denetim, 1500’lü yılların başından itibaren 1838 yılında Maliye Nezaretinin kuruluşuna kadar geçen süre içinde Başbâkî Kulluğu tarafından yürütülmüştür. Başbaki Kulluğu, devletin geniş coğrafi yapısı ile vilayetlerdeki vergilendirme rejimi farklılıkları dikkate alınarak mahallinde denetim yapmak üzere kurulmuş bir denetim kurumudur. Merkezde ise Divan-ı Hümayun üyesi olan Başbâkî Kulu Ağa bulunmaktadır. Başbâkî Kulluğu varlığını 300 yıl civarında sürdürdüğü değerlendirilmektedir. 19. yüzyılın ortalarında yerini daha çağdaş kurumlara bırakmıştır.

Osmanlı Devletinde 1800’lü yılların başlarından itibaren, mali istikrarın sağlanması, gelirlerin ve giderlerin kontrol altına alınarak güçlü bir kamu maliyesinin tesisi ve sürdürülmesi yönünde çalışmalara ağırlık verilmiştir. Bu çalışmaların bir sonucu olarak Tanzimatla birlikte merkezi bütçe sistemine geçilmiş ve bu sisteme uygun bir denetim yapısı arayışı içine girilmiştir.  Çeşitli meclis ve komisyonların görev yaptığı geçiş süreci sonrasında, batıdaki gelişmelere paralel olarak, 1862 yılında Sultan Abdülaziz Han tarafından, bu günkü yapının temelini teşkil eden Divan-ı Muhasebat kurulmuştur.  Bu yıl dönümü vesilesiyle Sultan Abdülaziz Hanı rahmet ve minnetle anıyoruz.

29 Mayıs 1862 tarihli Sultan Abdülaziz Han’ın İrade-i Seniyyesinde “Mahkeme-i Kübrây-ı Tetkik”  denilmek suretiyle yeni kurulan Divanı Muhasebatın  Yüksek Denetim Mahkemesi olacağı ifade edilmiştir.

1862 yılında kurulmuş olan Divan-ı Muhasebat başta ilk anayasamız olan 1876 Kanuni Esasi olmak üzere sonraki anayasalarımızda da yer alarak anayasal kuruluş hüviyetini korumuştur. Yaklaşık 100 yıl sonra Uluslararası Sayıştaylar Teşkilatı INTOSAI tarafından 1977 yılında,  sayıştaylar için ortaya konulacak kuruluş şartlarını, Divan-ı Muhasebat kurulduğu tarih itibarıyla taşımaktadır. Bu da bize Divan-ı Muhasebat’ın kurulmasının, bulunduğu dönem itibarıyla ne derece ileri görüşlü bir adım olduğunu göstermektedir.

Divan-ı Muhasebat, devlette devamlılık ilkesinin bir gereği olarak 1934 yılında kabul edilen 2514 sayılı Divan-ı Muhasebat Kanunu’na kadar Osmanlı Devleti döneminde yürürlükte bulunan mevzuata göre faaliyet göstermiştir. 1967 yılında kabul edilen 832 sayılı Sayıştay Kanunuyla kurumumuzun ismi Sayıştay olarak değiştirilmiştir. Tarihi türk devletleri kurumlarından günümüze intikal eden kurumsal bilgi birikimi ve denetim kültürüne sahibiz. Bunun yanısıra, bu gün yürürlükte bulunan mevzuatımızda da, 1863 yılında yürürlüğe konulan ilk mevzuatımız olan Divan-ı Muhasebat Nizamnamesi ile daha sonra yürürlüğe konulan mevzuattan aktarılarak gelen pek çok hüküm mevcuttur.
 

Akademik çalışmalarda, kamu denetiminin bütçe hakkının bir gereği olarak parlamentolarla birlikte ortaya çıktığına yönelik değerlendirmeler yer almaktadır. Bu yöndeki değerlendirmelerin kaynağı batılı yazarlar olup, batı toplumları açısından bu değerlendirmeler doğru olabilir. Zira parlamentoların oluştuğu döneme kadar kral ya da feodal,  Fransız kralı 14. Louis’in “devlet benim” ifadesinde yer aldığı üzere idaresi altındaki insanlar da dahil olmak üzere her şeyin sahibidir. Ancak, Tarihimizin hiçbir döneminde, ne batıdaki gibi bir feodal yapı ne de böyle bir anlayış söz konusu olmuştur.

İslamla tanıştıktan sonra devlet bütçesine “beytül-mal” anlayışı hakimdir.  Beytül-mal’de  peygamberimiz döneminden itibaren “kamu malı” anlayışı hakimdir. Beytül-mal,  ne peygamberin şahsi malı ne de halifenin, sultanın yada padişahın şahsi mülkü değildir. bir kamu görevlisi sıfatıyla maaş alabilir. Nitekim peygamberimiz “kendisine ve ailesine helal olmadığını” söyleyerek beytül-mal’den şahsi kullanımda bulunmamış, ancak diğer görevlilerine maaş vermiştir. Örneğin Mekke fethedildikten sonra, buraya âmil (vali) olarak tayin edilen Attâb b. Esîd’e maaş bağladığı bilinmektedir. Hz. Ebu Bekir, ticaretine devam ederek maaş almaksızın halifelik görevini yapmak istemiş, ancak Hz. Ömer “Ebu Ubeyde’ye gidelim sana günlük şu kadar maaş bağlasın” diyerek, görevi dolayısıya beytül mal’den maaş alabileceğini ifade etmiştir.

Beytülmâl İslâm hukukunda sadece devlet mallarının muhafaza edildiği bir hazine olarak değil, aynı zamanda devletin taşınır taşınmaz mal varlığının bütünü ve leh ve aleyhinde hak ve borçların sabit olduğu müstakil bir kurum olarak kabul edilmiştir. Beytülmâl adına borçlanıldığı durumlarda bu borca muhatap olan, borçlanmayı yapan kamu görevlisi değil doğrudan doğruya beytülmâldir. Aynı şekilde beytülmâl gelirlerinin mülkiyeti de doğrudan beytülmâl için sabit olmaktadır. Hz. Ömer, kendisinin beytülmâl karşısındaki durumunu vasînin yetim malları karşısındaki durumuna benzetmiştir. Beytül-mal sistematiği gelişerek devam etmiş, borç alıp verme işlevi de yüklenmek suretiyle tam anlamıyla hazine ve bütçe fonksiyonlarını görmüştür.  Bu anlayış İslâm tarihi boyunca esas itibariyle varlığını korumuştur. Osmanlı Devletindeki iç hazine – dış hazine uygulaması, söz konusu anlayışın bir sonucudur.

Özetle, devletin bütün iktisadi kıymetlerinin/devlet patrimuanının sadece belli bir kişi veya zümreye değil, eşit olarak bütün halka ait olduğu “Beytülmal” anlayışı İslamın başlangıcından modern parlamentoların kurulduğu döneme kadar devam etmiştir. Ülkedeki bütün iktisadi kıymetlerin halka ait olduğu ve bunlar üzerindeki tasarruf hakkının halk adına, halk tarafından seçilen ve halkı temsil eden parlamentolara ait olduğunu ifade eden “bütçe hakkı” kavramı modern parlamentolarla birlikte ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla, bütçe hakkı kavramı Batı dünyasına parlamentoların kurulması ile birlikte girmiştir. Bütçe hakkının kullanılmasının parlamentolar adına sayıştaylar tarafından denetlenmesi sistemi de Batı dünyasında bu dönemin ürünüdür. Oysa bizim tarihimizde “bütçe hakkı” anlayışı hep varolmuş, bu hak parlamento kurulana kadar farklı devlet organları uhdesinde bulunmuştur.

Bu açıklamalardan sonra, 840 yılında kurulan Karahanlı devletinde Divanı işraf uygulamasını dikkate aldığımızda, Sayıştayın 157 nci, ancak türk devleti denetim kurumu geleneğimizin 1.179 uncu yılını idrak ettiğimizi gururla söylemek istiyorum.

Beytül mal anlayışının bir sonucu olarak, beytül male ilişkin yetki kullananlar için yüksek sorumluluklar da öngörülmüştür. Divanı Muhasebat öncesindeki denetim kurumlarımızın yargı fonksiyonu olmamakla birlikte, denetim sonucuna göre üzerinde zimmet kalan (yani açıklanamayan hesabı olan) kamu görevlilerinden Bunun tazmin edilmesi, idari süreçlere bağlı olarak tarihteki denetim kurumlarımızın görevleri arasında yer almıştır.

Anayasal dönemde ise, Denetim görevlerinin yanı sıra, Sayıştay yargısal süreçler çerçevesinde “sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlayarak” kamu zararına sebep olunan bir durum varsa, zararın tazmini konusunda hüküm tesis etmektedir.

Sayıştay’da 8 adet yargılama dairesi mevcut olup, yargılama dairelerince verilen kararlar, her daireden üyelerin katılımıyla oluşan, dolayısıyla da her dairenin temsil edildiği ve yargılamaya katılmayan üyelerden oluşan yine Sayıştay bünyesindeki Temyiz Kurulu tarafından temyiz edilmektedir.

Sayıştay ilam hükümlerinin yerine getirilmesinden ilgili kamu idareleri sorumlu olup, ilamların infazının takibi ise Sayıştay Başsavcılığı tarafından yerine getirilmektedir.

Sayıştay yargılaması, denetçiler tarafından hazırlanan ve iddianame mahiyetinde olan “yargılamaya esas rapor” ile başlamakta olup, cevaplanmak üzere sorumlulara gönderilen “sorgu”lar bu raporun temelini teşkil etmektedir.

Kamu idareleri itibarıyla düzenlenen Yargılamaya esas raporlar çeşitli konulara ilişkin sorgular içerebilmektedir. Bu şekilde, her yıl yargılama dairelerine 3 bin civarında dosya ve bu dosyaların muhteviyatı olarak çok sayıda sorgu intikal etmektedir.

Kendisine sorgu gönderilen kamu görevlisi, çoğu durumda mahkeme önüne çıkmaktansa, sorguda belirtilen tutarı tahsil etmek suretiyle gönüllü uyum sağlamaktadır. Geçtiğimiz yıl yargılama sonuçlarına göre, sorgu konusu edilen kamu zararı tutarının %74’ü sorgu üzerine tahsil ile sonuçlanmıştır. Bu durum Sayıştay yargısının caydırıcı fonksiyonu olarak öne çıkmaktadır.

6085 sayılı Kanuna kadar, Sayıştay’ın kültürel altyapısını oluşturan tarihi kurumlarımızdan gelen ve sui-generis / kendine özgü bir niteliği olan Sayıştay yargılamasıHukuk Usulü Muhakemeleri Kanununa yapılan atıfla birlikte modern hukuk sistemimiz içinde yerini almıştır.
 

6085 sayılı Kanunla birlikte, denetim ve yargılama fonksiyonlarının yanı sıra modern kamu yönetimi anlayışına uygun olarak, işlem bittikten sonra cezalandıran bir denetim anlayışı yerine cari dönemde kamu idarelerine rehberlik eden denetim anlayışı  ön plana çıkmıştır.

Yıllık denetim planlamasında bütçe/bilanço büyüklüğü temel kriter olarak esas alınmakta olup, geçtiğimiz yıl 462 kamu idaresinin 373’ü, kullanılan kamu kaynağı itibarıyla ise bütçe/bilanço büyüklüğünün %99 u denetlenmiştir.

Bilgi sistemlerine ilişkin kapasitemizi geliştirerek büyük bilişim merkezi oluşturduk. Bu çerçevede, kamu idarelerinin muhasebe verilerinin dijital ortamda alınmasına yönelik olarak hazırlanan VERA (Veri Analiz Proğramı) ile önceden belirlenen analizlerin uygulanabilmesine ve hataların  önceden tespit ve takibine imkan sağlanmıştır. Test aşamasında başarılı bir şekilde uygulanan bu sistemin kapsamına  önümüzdeki dönemde  tüm kamu idarelerini almayı planlıyoruz.
Denetimlerde üç ayaklı bir süreç izlenmektedir.
 

Böylece kamu idarelerinin kurumsal kapasitelerinin artırılarak kamu mali yönetiminde şeffaflık ve hesap verebilirliğin artmasına katkı sağlamaktadır.
 
Bunun yanısıra,

Geçtiğimiz yıl yapılan denetimlerde, kamu idarelerinin kontrol ortamına ilişkin genel bir değerlendirme yapılmış ve genel olarak 5018 sayılı Kanuna tabi kamu idarelerinde kontrol ortamının, bu kanuna tabi olmayan kamu idarelerine göre kıyaslanamayacak düzeyde iyi olduğu değerlendirilmiştir. Söz konusu değerlendirmenin müteakip yıllarda da yapılarak, kontrol ortamına ilişkin gelişim süreçleri izlenebilecektir.

 Bu husus göz önünde bulundurularak, söz konusu kanuna tabi olmayan kanunun iç kontrole ilişkin hükümlerine tabi olmasının mali saydamlık ve hesap verebilirliğe katkı sağlayacağını değerlendiriyoruz.  Rehberlik faaliyetleri sonucunda iç kontrole ilişkin bulguların yıllar itibarıyla azalma eğiliminde olduğu görülmüştür.  

Ayrıca denetimlerde ön plana çıkan bulgu ve eleştirilerle kamu idarelerinin kurumsal kapasitelerinin artırılmasına katkı sağlanmaktadır. Geçtiğimiz yıl gündeme getirilen bulgu ve eleştiriler çerçevesinde kamu idarelerince 200’ün üzerinde düzenleyici işlem gerçekleştirilerek uyum sağlanmıştır.

Kuruluş yıllarından itibaren sağlıklı işleyen bir kamu yönetimi sisteminin ve güçlü bir kamu maliyesinin inşasında önemli görevler üstlenen Sayıştay, denetim, yargı ve rehberlik fonksiyonu ile günümüzde de Anayasal sistemimizin en temel ve en saygın kurumlarından birisidir.
 
 
Sayıştay, kamu mali yönetim sisteminin geliştirilmesi ve kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin iyileştirilmesi yoluyla, kamu mali yönetiminde şeffaflık ve hesap verebilirliğin yerleşmesine ve kamu kaynaklarının doğru yönetimine katkı sağlamayı amaçlamaktadır.

Karahanlılar, Gazneliler ve Büyük Selçuklu Devletinin denetim kurumu olan Divanı İşraf’tan bu yana gelen tarihi birikimini dünya ile paylaşmak ve çağdaş dünya ile paralel olarak kendisini sürekli geliştirmek için uluslararası işbirliğine büyük önem veren Sayıştay,

Diğer taraftan son yıllarda çok sayıda uluslararası etkinlikte aktif katılımcı ve ev sahibi olarak önemli roller üstlenmiştir.
Türk devletlerinde denetim kurumu olarak daima saygın bir kurum olan Sayıştay aynı zamanda, uluslararası kuruluşlar nezdinde de güvenilir ve saygın bir kurumdur. Uluslararası kuruluşlar, ihtiyaç duydukları denetimler konusunda Sayıştay’dan destek talep etmekte olup, bu çerçevede
 

kamu idarelerine sağladığı fonların denetimleri imzalanan protokol çerçevesinde yapılmaktadır. Bunun yanısıra bir çok ülke sayıştayına, denetimin farklı alanlarına ilişkin eğitimler verilmektedir.

 
157. kuruluş yılını idrak ettiğimiz bu günde Sayıştay,  sahip olduğu bin yılı aşkın devlet denetim kültürü ve bilgi birikimini, bu gün üstlendiği yeni fonksiyonlarıyla birlikte faaliyetlerini en iyi biçimde yerine getirmek suretiyle  iyi bir kamu yönetimi için etkin bir katkı sunmayı amaçlamaktadır.  

Milletimiz, ruhunu 1 dolara kiralayarak 15 Temmuz hain darbe ve işgal girişimiyle bu süreci akamete uğratacaklarını zannedenlere zamanında ve gerekli cevabı vermiştir. Uzun vadede önemli olan ise milletimizin kutlu yürüyüşünü muasır medeniyet seviyesinin üstüne çıkararak geleceğe aktarmaktır. Devlet kurumlarıyla yaşar. Tarihi türk devletlerinde denetim kurumları olmasaydı, bu gün bin yılı aşkın denetim tarihinden bahsedemezdik. Kurumlarımızın güncel tartışmalara konu edilmesi, kimseye fayda sağlamadığı gibi, kurumlarımızın itibarını da zedelemektedir. Devletimizin önemli kurumlarından birisi olarak, geçmiş nesillerin tarihimizden bu güne intikal ettirdiği bu bilgi birikimi ve denetim kültürünü daha üst seviyelere çıkarmak suretiyle yine kesintisiz bir şekilde gelecek nesillere aktaracağımızdan kimsenin şüphesi olmasın.

Bu vesileyle, başta gölgesinde huzur, güven ve gururla durduğumuz bayrağımız ve vatanımız uğruna canlarını ortaya koyan şehit ve gazilerimiz olmak üzere, devlet kültürümüzün bu güne taşınmasında emeği geçenleri rahmet ve minnetle anıyor, hayatta olanlara sağlık, afiyet ve esenlikler diliyor, hepinizi saygıyla selamlıyorum.