Mahalli İdareler İtibarıyla Denetimlerde Öne Çıkan Konular

İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatı Olmadan Faaliyet Gösteren İşyerlerinin Takip ve Denetiminin Yapılmaması

Bazı belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde işyeri açma ve çalışma ruhsatı olmadan faaliyette bulunan işletmeler bulunduğu ve bu işyerlerinden işyeri açma izni harcı alınmadığı, ayrıca bu işyerleri hakkında kapatma kararı ve idari para cezası verilmediği tespit edilmiştir.

İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik’in “İşyeri açılması” başlıklı 6’ncı maddesinde ise yetkili idarelerden usulüne uygun olarak işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan işyeri açılamayacağı ve çalıştırılamayacağı, işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınmadan açılan işyerlerinin yetkili idareler tarafından kapatılacağı hüküm altına alınmıştır.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Emre aykırı davranış” başlıklı 32’nci maddesinin birinci fıkrasında ise yetkili makamlar tarafından adlî işlemler nedeniyle ya da kamu güvenliği, kamu düzeni veya genel sağlığın korunması amacıyla, hukuka uygun olarak verilen emre aykırı hareket eden kişilere idarî para cezası verileceği belirtilmiştir.

Belediyelerin, işyeri açma izni harcına ilişkin gelir kaybına uğramasının önlenmesi amacıyla ruhsatsız faaliyet gösteren iş yerlerine ilişkin denetimlerin ve gerekli yaptırımların uygulanması gerekmektedir.

Sosyal Denge Sözleşmesinde Sosyal Denge Tazminatı Ödenmesinin Dışında Başka Konulara İlişkin Düzenlemelerin Yer Alması

Kamu idareleri ile sendikalar arasında düzenlenen sosyal denge sözleşmelerinde, sosyal denge tazminatı dışında, mevzuatında yer almayan muhtelif düzenlemelere yer verildiği tespit edilmiştir.

4688 sayılı Kanun uyarınca imzalanan Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2024 ve 2025 Yıllarını Kapsayan 7. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde ise; belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarının, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’si olduğu, sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutarının, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebileceği hüküm altına alınmıştır.

Mezkûr yasal düzenlemelerden de görüleceği üzere, sosyal denge sözleşmelerine, sözleşmenin adı farklı dahi olsa, farklı ödemelere ve hususlara ilişkin hükümlerin konulması mevzuatına açıkça aykırı olacaktır.

Sosyal denge sözleşmelerinde, sosyal denge tazminatı dışında herhangi bir ödeme yapılması kanuna aykırılık teşkil etmektedir.

Telekomünikasyon Altyapı ve Şebekelerinden Alınması Gereken Geçiş Hakkı Bedellerinin Takip ve Tahsil Edilmemesi

Bazı belediyeler tarafından, yetki ve sorumluluk alanları içinde kalan sabit ve mobil haberleşme altyapısı veya şebekelerinde kullanılan her türlü kablo ve benzeri gerece ilişkin geçiş hakkı ücretlerinin takip ve tahsil edilmediği tespit edilmiştir.

Sabit ve Mobil Haberleşme Altyapısı veya Şebekelerinde Kullanılan Her Türlü Kablo ve Benzeri Gerecin Taşınmazlardan Geçirilmesine İlişkin Yönetmelik’te işletmeci ve geçiş hakkı sağlayıcısının geçiş hakkına ilişkin anlaşmaları belirlenen ilkeler doğrultusunda serbestçe yapabileceği, anlaşma yapmaya ve geçiş hakkına ait ücretlerin tahsiline ise geçiş hakkına konu olan taşınmazın sahibi veya taşınmaz üzerinde hak sahibi olanların yetkili olduğu ifade edilmiştir.

Ayrıca ilgili Yönetmelik’e eklenen geçiş hakkı ücret tarifesine uygun olarak belediyeler, geçiş hakkı talep eden telekomünikasyon firmalarından tahsil edilmek üzere geçiş hakkı ücreti belirlemesi ve bu ücretleri geçiş hakkını kullanan işletmecilerden tahsil etmesi gerekmektedir.

Taşınmazların İşgalli Kullanımına İlişkin Yaptırımların Uygulanmaması

Kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunan taşınmazların işgali üzerine ecrimisil veya işgaliye alınmakla yetinildiği, bu uygulamanın kira niteliğine dönüştürülmek suretiyle taşınmazların işgaline süreklilik kazandırıldığı tespit edilmiştir.

2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun 75’inci maddesinde Devletin özel mülkiyetinde veya hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmaz malların, gerçek ve tüzel kişiler tarafından işgali üzerine, fuzuli şagilden tespit ve takdir edilecek ecrimisil bedelinin isteneceği, ecrimisil talep edilebilmesi için Hazinenin işgalden dolayı bir zarara uğramış olmasının gerekmediği ve fuzuli şagilin kusurunun aranmadığı, işgal edilen taşınmaz malın idarenin talebi üzerine bulunduğu yer mülki amiri tarafından tahliye ettirilerek idareye teslim edileceği hüküm altına alınmıştır.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15’inci maddesinde 2886 sayılı Kanun’un 75’inci maddesine atıf yapılarak bu hükümlerin belediye taşınmazları hakkında da uygulanacağı ifade edilmiştir.

Kamu idaresinin mülkiyet veya kullanımında bulunan taşınmazlara yönelik olarak ecrimisil ya da işgaliye alınarak işgalin devamına müsaade edilmesi ve kamu malının tahliyesine yönelik hükümlerin uygulanmaması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

Kamu İdarelerinde Taşınmaz Tahsisine İlişkin Muhasebe Kayıtlarının Yapılmaması/Hatalı Yapılması

Kamu idareleri arasındaki taşınmaz tahsis işlemlerinin muhasebeleştirilmediği ya da hatalı muhasebeleştirildiği tespit edilmiştir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Taşınmaz tahsisi” başlıklı 47’nci maddesine göre kamu idareleri, kanunlarında veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde belirtilen kamu hizmetlerini yerine getirebilmek için mülkiyetlerindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri, birbirlerine ve köy tüzel kişiliklerine bedelsiz olarak tahsis edebilirler.

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 187’nci maddesi uyarınca kamu idarelerinin hem diğer kamu idarelerine tahsis ettikleri taşınmazları, hem de kendilerine tahsis edilen taşınmazları yardımcı hesaplar itibarıyla ilgili varlık hesaplarında muhasebeleştirmeleri gerekmektedir.

Tahsis işlemlerinin doğru muhasebeleştirilmesi, malî tabloların taşınmazların mülkiyet ve kullanım durumları hakkında tam ve güvenilir bilgi sunmasını sağlayacaktır.

İdare Adına Tapuda Kayıtlı Olan Taşınmazların Fiili Envanter İşlemlerinin Tamamlanmaması ve Taşınmazların Mali Tablolarda Yer Almaması

Kamu idarelerine ait taşınmazlara ilişkin fiili envanter çalışmalarının tamamlanmadığı, taşınmazların değerlerinin belirlenmediği ve bu değerler üzerinden kayıtlara alınmadığı tespit edilmiştir.

Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik’in “Kayıt ve kontrol işlemleri” başlıklı 5’inci maddesine göre; tapuda kayıtlı olan taşınmazlardan maliyeti belirli olanların maliyet bedeli, maliyet bedeli belirlenemeyenlerin rayiç değeri, bu iki değeri belli olmayanlar ile maddede sayılan diğer taşınmazların ise iz bedeli üzerinden kayıtlara alınması gerekmektedir.

Öte yandan Yönetmelik’in Geçici 1’inci maddesinde; kamu idarelerine ait taşınmazların fiili envanterlerinin emlak vergisi değerleri üzerinden kayıt ve kontrol işlemleriyle görevli birimler tarafından mevcut kullanım şekilleri esas alınarak en geç 30.09.2014 tarihine kadar tamamlanması, Yönetmelik eki formlara ve icmal cetvellerine kaydedilmesi, fiili envanteri yapılan taşınmazlara ait bilgilerin muhasebe kayıtları yapılmak üzere ilgili muhasebe birimine verilmesi öngörülmüştür.

Söz konusu taşınmazların kayıt ve kontrol altına alınmasında nihai amaç, emlak vergisi değerleri üzerinden kaydedilen taşınmazların maliyet veya rayiç bedeli üzerinden kayıtlara alınması olup anılan madde gereğince bu işlemlerin tamamlanması için öngörülen son tarih 31.12.2017’dir.

Kamu idarelerine ait taşınmazların yukarıda belirtilen çerçevede envanter ve değerlemesinin yapılarak muhasebeleştirilmesi, kamu idarelerinin taşınmaz kayıtları ile mali tablolarında taşınmazlar hakkında doğru ve güvenilir bilgi sunulmasını sağlayacaktır.

Taşınmazların Cins Tashihlerinin Yapılmaması

Kamu idarelerinde taşınmazların mevcut kullanım şekilleri ile tapu kayıtlarının birbirinden farklı olmasına rağmen cins tashihi işlemlerinin tamamlanmadığı tespit edilmiştir.

Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik’in 10’uncu maddesine göre kamu idarelerince mülkiyetlerinde, yönetimlerinde veya kullanımlarında bulunan taşınmazların mevcut kullanım şekli ile tapu kayıtlarının birbirine uygun olmaması durumunda, taşınmazların mevcut kullanım şekli ile kayıtlara alınması ve kamu idarelerinin taşınmazların cins tashihinin yapılması için gerekli işlemleri yapması gerekmektedir.

Kamu idarelerine ait taşınmazların cins tashihlerinin yapılması, kamu idareleri taşınmaz kayıtları ile mali tablolarının taşınmazlar ve taşınmazların mevcut kullanım şekilleri hakkında doğru ve güvenilir bilgi sunmasını sağlayacaktır.

Belediyelerce Sahipsiz Hayvanlara İlişkin Görev ve Sorumlukların Yerine Getirilmemesi

Belediyelerde; hayvan bakımevleri kurulmadığı, hayvan bakımevi kurmak ve rehabilitasyon işlemleri için ayrılması gereken bütçe ödeneğinin hiç ayrılmadığı ya da mevzuatta öngörülen orandan daha düşük tutarda ödenek ayrıldığı, söz konusu bütçe ödeneğinin amacı doğrultusunda kullanılmadığı, sokak hayvanlarının verdiği zararlar nedeniyle açılan dava sayısının arttığı ve idareye mali yük getirdiği tespit edilmiştir.

5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu’nun “Yerel yönetimlerin sorumluluğu” başlıklı Ek 1’inci maddesinde; büyükşehir, il ve nüfusu 25 bini aşan belediyelerin sahipsiz, güçten düşmüş veya tehlike arz eden hayvanların korunması, rehabilitasyonu ve sahiplendirilinceye kadar bakımı amacıyla hayvan bakımevleri kurmakla yükümlü olduğu, bakımevi kurma zorunluluğu olmayan belediyeler ile il özel idarelerinin ise sorumluluk alanındaki hayvanları en yakın bakımevine götüreceği, bakımevlerine alınan hayvanların Tarım ve Orman Bakanlığı veri sistemine kaydedilerek rehabilite edilen köpeklerin sahiplendirilinceye kadar burada barındırılacağı düzenlenmiş olup, kanunda belirtilen kaynağı ayırmayan belediye başkanı ve meclis üyeleri ile bu kaynağı bakımevi ve rehabilitasyon hizmetleri dışında başka amaçlarla kullanan belediye başkanı ve yetkililerine altı aydan iki yıla kadar hapis cezası verileceği hüküm altına alınmıştır.

Aynı Kanun’un Geçici 4’üncü maddesinde ise; büyükşehir belediyeleri, il belediyeleri ve nüfusu yirmi beş bini aşan belediyelerin 31.12.2028 tarihine kadar hayvan bakımevlerini kurmak ve mevcut bakımevlerinin koşullarını iyileştirmekle yükümlü olduğu, bu kapsamda hayvan bakımevleri kurmak, rehabilitasyon işlemlerini gerçekleştirmek ve sahipsiz hayvanlara sahiplendirilinceye kadar bakmak amacıyla kesinleşmiş en son bütçe gelirlerinin binde beşi (büyükşehir belediyelerinde binde üçü) oranında kaynak ayıracakları ve ayrılan bu ödeneklerin başka bir amaç doğrultusunda kullanılamayacağı hüküm altına alınmıştır.

Belediyelerin sahipsiz hayvanlara ilişkin 5199 sayılı Hayvanları Koruma Kanunu’nda öngörülen görev ve sorumluluklarını tam olarak yerine getirmemesi mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.

Yevmiye Kayıtlarının Mevzuatın Öngördüğü Biçimde Tutulmaması

Kamu idarelerinin yevmiye defterlerinde yevmiye numaralarının boş bırakıldığı, geçmiş tarih verilmek suretiyle geriye dönük yevmiye kaydı yapıldığı ve daha önceden yapılan kayıtların değiştirildiği görülmüştür.

Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ve Mahallî İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’ne göre;

• Kamu idarelerinin muhasebe işlemleri yevmiye tarih ve numara sırasına göre ve maddeler halinde yevmiye defterine günlük olarak kaydedilecek,
• Gerçekleşme sırasına göre düzenli bir şekilde hesap dönemi başında "1" den başlamak üzere hesap döneminin sonuna kadar numaralandırılacak,
• Buradan da usulüne göre büyük defter ve yardımcı defterlere sistemli bir şekilde dağıtılacak ve muhasebe kayıtları ancak yeni bir muhasebe kaydı ile düzeltilecektir.

Kamu idareleri tarafından gerçekleştirilen iş ve işlemlere ilişkin muhasebe kayıtlarının mevzuatın öngördüğü biçimde tutulması ve muhasebe sistemlerinin bu tür usulsüzlüklere imkân vermeyecek şekilde kurgulanması, kamu idaresi mali tablolarının doğruluğunu ve güvenilirliğini sağlayacaktır.

Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında Kayıtlı Olan Tutarlardan Tamamlanan/Geçici Kabulü Yapılanların İlgili Varlık Hesabına Aktarılmaması

Kamu idarelerinin geçici kabul işlemlerini tamamlamalarına rağmen bu işlere ilişkin yapmış oldukları giderleri ilgili maddi duran varlık hesaplarına aktarmayarak 258 Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabında izlemeye devam ettikleri tespit edilmiştir.

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nin 204 ve 205’inci maddelerine göre Yapılmakta Olan Yatırımlar Hesabı;

• Kamu idarelerine ait yapımı süren maddi duran varlıklar ile ilgili işler için, iş eğer geçici ve kesin kabul usulüne tabi bir iş ise iş ile ilgili geçici kabulün yapıldığını gösteren tutanağın idarece onaylandığı tarihe kadar yapılan her türlü madde ve malzeme ile işçilik ve genel giderlerinin izlenmesi için kullanılacaktır.
• Tamamlanıp geçici kabulü yapılan işlere ilişkin tutarların bu hesaba alacak, ilgili maddi duran varlık hesabına borç kaydedilmesi gerekmektedir.

Yapılmakta olan yatırımlar hesabının doğru kullanılması, kamu idareleri tarafından yaptırılan maddi duran varlıkların inşasının tamamlanıp tamamlanmadığının anlaşılmasını ve taşınmazların doğru muhasebeleştirilmesini sağlayacaktır.

Gayrimaddi Hak Alımlarının Haklar Hesabında Muhasebeleştirilmemesi

Kamu idarelerinde yazılım/lisans/patent/telif hakkı/harita plan ve proje alımları niteliğindeki gayrimaddi hak alımlarının 260 Haklar Hesabında muhasebeleştirilmediği tespit edilmiştir.

Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği’nin “26 Maddi Olmayan Duran Varlıklar” hesap grubunu açıklayan maddelerine göre yazılım, lisans yenileme ve sertifika gibi herhangi bir fiziksel varlığı bulunmayan, kamu idarelerinin belli bir şekilde yararlandığı veya yararlanmayı beklediği aktifleştirilen giderler ile patent, telif hakkı, belli koşullar altında hukuken himaye gören haklar gibi varlıkların ve bunlara ilişkin amortismanların maddi olmayan duran varlıklar hesap grubu içerisinde muhasebeleştirilmesi gerekmektedir.

Mali tabloların doğru ve güvenilir bilgi sunması için alımı yapılan bilgisayar programı, yazılım lisansları, fikri hak alımları ve benzeri nitelikteki varlıkların maddi olmayan duran varlıklar hesap grubunda yer alan hesaplarda takip edilmesi gerekmektedir.

Faaliyet Konusu Olmayan Giderlere İlişkin Katma Değer Vergisinin İndirim Konusu Yapılması

Belediyeler tarafından yürütülen ticari, sınaî, zirai ve mesleki nitelikte olmayan kamu hizmetleri için belediyelerin ödediği katma değer vergisinin (KDV) indirim konusu yapıldığı tespit edilmiştir.

3065 sayılı Katma Değer Vergisi Kanunu’nun 1’inci maddesine göre ticari, sınaî, zirai ve serbest meslek mesleki faaliyeti çerçevesinde kamu hizmetleri için belediyelere yapılan teslim ve hizmetler KDV’ye tabidir. Belediyelerin ticari, sınai, zirai ve mesleki nitelikteki teslim ve hizmetleri kapsamında sayılmayan ve kuruluş amaçlarına uygun olarak kamu hizmetinin yerine getirilmesine yönelik teslim ve hizmetleri 3065 sayılı Kanun kapsamına girmediğinden bu nitelikte olmayan teslim ve hizmetler karşılığında belediyelerin ödedikleri KDV indirim konusu yapılamayacaktır.

Belediyelerin ticari, sınai, zirai ve mesleki nitelikteki bir faaliyet konusu olmayan, doğrudan kamu hizmetinin yerine getirilmesine yönelik giderlerine ilişkin ödenen KDV'nin, ticari, sınai, zirai ve mesleki nitelikteki faaliyetleri dolayısıyla tahsil edilen KDV'den indirim konusu edilmesi, belediyeler tarafından ödenmesi gereken KDV'nin daha az ödenmesine veya hiç ödenmemesine ve ilgili hesapların mali tablolarda hatalı sunulmasına yol açmaktadır.

Kıdem Tazminatı Karşılıklarının Ayrılmaması

Kamu idarelerinin gerek kendi personeli, gerekse hizmet alımı suretiyle çalıştırdıkları personel için kıdem tazminatı karşılığı ayırmadığı tespit edilmiştir.

Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği, Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ve Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği hükümleri uyarınca kamu idarelerinin, kıdem tazminatı alma hakkı bulunan personele ödenmesi muhtemel kıdem tazminatı tutarları için karşılık ayırmaları ve ayırdıkları bu karşılıkları 372 Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabı ve 472 Kıdem Tazminatı Karşılığı Hesabını kullanarak muhasebe kayıtlarında izlemeleri gerekmektedir.

Kıdem tazminatı karşılıklarının ayrılmaması, kamu idareleri tarafından izleyen dönemlerde ödenmesi öngörülen kıdem tazminatı tutarları ile mali tabloların borç ve gider karşılıklarının sağlıklı bir şekilde takip edilmesini güçleştirmektedir.